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十二五减税可能落空政府行政经费难压缩

发布时间:2019-07-01 12:45:49

  十二五减税可能落空 政府行政经费难压缩

  “十二五”规划建议开明宗义,以转变经济发展方式为主线,而终都须达至保障和改善民生这一落脚点,因而,它堪称中国首部“民生规划”。

  规划建议稿专门设置一节,阐述“加强社会建设,建立健全公共服务体系”。对促进就业、调整收入分配、健全社会保障体系、医疗卫生改革提出了原则和方向。

  此外,作为保障扩大内需战略的重要举措,建议提出“建立扩大消费需求的长效机制”,其重点,一是提高中低居民收入,增强居民的消费能力;二是形成良好的居民消费预期,即要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重,扩大社会保障制度覆盖面,逐步完善基本公共服务体系。

  与以往相比,“十二五”规划建议对民生目标提出了全面要求,但这也意味着未来五年,政府需要拿出更多“真金白银”,去促进就业、扩大消费和改善民生。

  然而,允诺容易落实难,实现以上美好愿景,现实问题是,钱从何来?

  “扩大”与“降低收入”矛盾

  2010年,中国GDP增长高出10%在望,“十一五”GDP年均增长将达10.9%。同期,中国财政一般预算收入年均增长将超20%,年均增加9500亿元左右,接近1998年的全国财政收入。

  基于有财力高增的保障,“十一五”政府“保民生”的基调逐年加强,多项改善民生的举措得以启动。比如,自2005年起在城市连续五年提高企业退休人员基本养老金;2007年开始建立农村居民生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度;2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点。

  过去五年,伴随民生的改善,财政收入也以高出GDP近2倍的增速飙涨。而政府性收费和基金、土地收入等多以更高速度增长,导致全口径的政府收入增幅超过一般预算收入,政府财力可谓异常丰裕。其直接结果是,政府收入占GDP的比重逐年提高。

  虽因口径等因素所获结果略有差异,但相关研究都表明,目前中国政府收入占GDP的比重已经超过30%。

  中国社科院财贸经济研究所所长高培勇主持的课题组,以及中央党校研究室副主任周天勇的测算分别显示,2009年中国政府收入占GDP的比重为32.2%和34.06%。之前,由北京大学-林肯研究院满燕云教授负责的课题组,计算得出2007年中国政府收入占GDP比重就已达到32.28%。

  那么,未来要落实“十二五”的民生大单,是否意味着政府收入规模将达到更高水平?

  “这是一个非常重要的宏观经济和公共政策问题,因为这一指标的高低会直接影响到民间投资、消费激励以及企业和居民负担问题。”满燕云说。

  周天勇认为,从发展中国家来看,政府实际全部收入占GDP的比重过高,会对创业、投资和就业带来不利影响。他说,“在中国还没有进入发达国家行列之前,应法定政府收入比例不超GDP 30%。”

  中国人民大学教授陈共认为,“十二五”期间,应该着力提高政府预算内收入、尤其是税收收入占GDP的比重。同时降低预算外收入所占比重,尤其是要清理乱收费。应控制政府收入增速,但不能降低政府收入的总体规模。

  中国社科院财贸所的研究认为,“十二五”期间,中国全口径的政府收入占GDP的比重受土地出让金的影响,大约会在31%-33%之间波动。

  如果降低政府收入占GDP比重的想法不现实,那么,另一须考虑的因素是,是否可以将政府支出更多地转向民生方向?

  现实中,“十二五”面临经济放缓、结构转型、政府收入增幅下降和民生支出需大幅提高的局面。

  随着中国上升为世界第二大经济体,经济体量扩大,加之强调转变发展方式,今后经济增速可能稍有减缓。这样,以往推动政府收入高增的源动力开始减弱。

  国家税务总局原副局长许善达负责的课题组研究认为,“十二五”中国税收收入增速会略高于GDP增速,但难以维持以往的超高速增长势头。除了经济减速,“征管空间”改善余地不大。按有关机构的预测,“十二五”期间中国不变价GDP增速将在8%-9%之间,名义增速将在10%左右。由此,“十二五”时期税收收入增幅将在10%-15%之间。

  2000年-2009年,财政社会保障支出年均增长19.6%,预算内教育经费支出年均增长20.8%,预算安排的医疗卫生支出年均增长25.4%。尽管如此,民生支出占全部财政支出的比重依然较低,上述三类支出占全部财政支出的比重分别约为10%、15%和6%。

  可见,虽然近几年财政民生支出呈“高增长”,但没有改变上述“低比重”的格局。中央“十二五”规划建议提出,“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重。”

  而如何实现民生支出比重的增加,一个选择是调整政府支出结构,将更多的钱用于民生支出。公众和学者常聚焦于两个途径:压缩政府行政性经费支出,及减少政府在建设方面的支出。但这两个方面恰是困扰中国经济社会发展的顽疾,预算分配的“政府自肥”模式成为行政费用居高不下的根源,以经济增长为纲的政府业绩考核机制,则不断激励地方政府大搞建设。

  行政经费压缩难

  “压缩政府行政支出,这个很难。”清华大学经济管理学院教授白重恩对本刊说。如何实现?减公务员工资不可能,减人员也不可能。

  财政部科研所所长贾康对此也不乐观。他认为,从历史经验来看,压缩政府行政费用,短期内会取得一点成绩,过后又会反弹,经常是在压缩之后几年又以更快的速度增长。

  上述看法在实践中得以印证。2008年因汶川地震,国务院要求中央国家机关一律压缩当年公用经费5%,节省的资金专项用于抗震救灾。经努力,此举节约资金15.45亿元,仅占当年中央政府本级支出的0.1%。

  2009年,中央政府压缩出国(境)、车辆购置及公务接待三项费用支出,但财政部门并没有公布终执行结果。2010年政府再次强调,继续控制这三项费用,但尴尬的是,即便是政府部门也不掌握行政经费的总体数据。

  2007年中国财政预算开始采用新科目体系,行政费支出分散在诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术等功能分类中。若要掌握政府行政费用,需要从这些分类中,分离汇总出政府执行以上职能时自身的花费。

  预算新科目改革正在推进中,目前预算编制仅到类、款层级,没有细化到项、目,财政部门也难以汇总出行政费用的总体数额。压缩行政费支出,只得要求各预算执行单位自行上报压缩前后的数额。这样的状况,压缩行政费易演变成数字游戏。

  正因如此,在今年3月全国“两会”上,全国人大财经委在预算审查结果报告中提出要求,2011年提交的政府预算,要向全国人大报告基本建设、行政经费等社会关注的项目支出情况。

  对2007年预算科目改革前的政府行政费用情况,学者及政府部门的研究结果表明,到2006年,中国政府行政费占财政支出的比重已超过18%。而国际上多数国家的比重多为10%左右。

  根据财政部综合司研究报告,1978年以来,中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速,占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978年-2006年,中国行政管理费支出年均增长19.3%,明显高于同期财政支出13.7%和GDP现价15.6%的年均增速;行政管理费支出占财政支出的比重,由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。

  “目前,行政费用占财政支出的比重大概在20%左右,这是从来没有过的。”中国社科院荣誉学部委员何振一说,建国前30年,也总说行政经费高了,那多时也就百分之十几,一般不到10%。“喊了多少年,行政性经费还是减不下来啊!”

  近两年,中央政府压缩行政经费的举措,主要集中在出国(境)、会议、公车购置及运行和公务接待费用。对此要求,许多政府部门采取了转嫁费用的办法,比如,一些中央机关官员借用地方驻京办车辆,一些政府会议和公共接待由企业买单等。这样的结果是政府实际的行政费并没有降低。

  “目前,政府行政性费用比重的确过高,但压缩难度很大。”陈共建议,可以采取行政费用零增长的办法,这样连续坚持几年,逐步降低其行政费用占政府支出的比重。

  但全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,行政费用还是有很大的压缩空间,应该在目前的水平上削减15%-20%。他建议,可以按不同地区和部门逐项分解,把降低行政成本确定为约束性指标。

  迟福林研究发现,从1978年到2006年,财政支出中用于行政管理的费用增长了143倍,其占财政总支出的比重,从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%,这远高于一般国家的比例。

  贾康建议,也可以提高政府行政效率和公共服务的效率,加快推进绩效预算是一个很好的途径。

  对于未来行政成本如何降低,在中央“十二五”规划建议中,着力点则放在了“优化政府结构、行政层级、职能。”具体措施是“推进大部门制改革,在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”。

  专家认为,目前省直接管理县(市)仅停留在财政层面,“十二五”规划建议中,将其扩大到行政体制层面,其核心是提高政府行政效率,增强基层政府财力,进而提高他们提供公共服务的能力。和强行压缩行政费用相比,通过优化政府结构和层级,提高其工作效率所面临的阻力要小很多。

  但是,要顺利推进行政层级扁平化的改革,长期可缩减政府规模,相应降低行政支出。而短期内,行政人员和行政经费不但难以压缩,很有可能上升。可见,“十二五”期间,难以通过缩减行政费为民生支出获得新增资金。

  “十二五”开局之年,恰好“4万亿”政府投资计划到期。政府能否就此抽身,调转方向将财力投向民生?

  建设资金压力

  “应该减少政府的经济建设支出,将更多的钱用于民生。”白重恩认为,“十二五”期间,建设性项目应该交给市场去做,比如修公路,为什么不让企业去修呢?

  中国用在经济事务上的财政支出,2008年已达到21.2%,占财政支出的比重,远远高于发达工业国家5%-10%的水平。这两年应对国际金融危机,政府的经济事务支出比重有增无减。

  白重恩认为,中国财政支出规模相对于目前的人均收入水平来说并不算低。其中经济建设支出占五分之一,而用于医疗卫生、社会保障的支出仅占四分之一,用于民生项目的财政支出需有较大提高,而经济建设支出所占比例可以保持在目前水平或者降低,并且需要调整方向。

  虽然“4万亿”刺激计划在今年底结束,但短期难以收缩建设性支出。何振一认为,刺激计划的后续收尾,依然需要大量资金,正在进行的工程,半拉子停下来损失更大。不仅是中央投资项目,地方政府通过平台公司启动的建设项目也需要大量后续资金。控制建设支出方面,只能是把预期要做的停下来,已开工的投资减不下来。

  此外,“十二五”规划建议提出要“积极稳妥推进城镇化”,何振一认为,城镇化过程中,对公共基础设施的需求反而增加,比如城市建设、交通、环保等,“摊子已经摆开了,开销也大了,把那个压下来都难”。

  中国发展研究基金会研究报告认为,按照城市化率年均提高1个百分点估算,城市人口占总人口的比例在2012年将突破50%。要容纳不断新增的城市常住人口,并使其中的一部分人在城市定居下来,基础设施投资占当年GDP的比重将保持在3%以上。

  另一个必须面临的现实是,地方政府的偿债压力将在“十二五”期间逐步显现。这两年政府发行赤字2万亿元,地方政府投融资平台债务规模飙涨,仅银行信贷资金就近8万亿元。陈共认为,虽然政府出台了对融资平台债务的分类和清理规定,难以撇清其中隐含的政府债性质。

  “如果考虑举债投资,政府经济支出的比重就更高。”陈共说,很难搞清楚平台公司债是企业债还是政府债。下一步,应该让地方政府发债合法化,规范地方债,让地方财政债务能够持续。

  而地方官员可能这样认为,今天铺摊子,正是为了解决以后的民生保障问题。可见,如何从存量调整政府支出结构,为民生支出筹集充足的财力,对政府而言是极大的挑战。

  开辟新财源

  面对中央开出的民生大单,地方政府、尤其是中西部地方政府也叫苦不迭。

  “现在是中央请客,我们埋单。”西部某省财政厅预算处处长称,这几年中央保民生政策不断加码,但很多需要地方拿钱来落实,而地方财政收入增长受限制,没法兑现这些政策,地方政府只好欠账,结果是中央出台的改善民生政策越多、力度越大,地方的民生欠账也越多,成为近几年来地方新增债务的重要来源。

  有些民生支出是一次性的,而多数民生支出一旦设立或提高,需要政府有足够财力保障长期供给,如提高教师工资、退休人员工资、社会保障水平等。

  对地方政府的难处或困境,中央政府主要是通过转移支付来缓解。“十二五”期间,提高地方政府自有财力将成为解决问题的另一途径。

  “十二五”规划建议中,“促进就业、健全社会保障体系”等表述,无不让公众欢呼雀跃。但是,欣喜过后,公众或许不得不面对这样的现实,伴随民生的改善,政府税收的增加将先期而至。

  首先,延迟近四年的资源税改革,于今年6月启动,首先在新疆对原油、天然气开始按5%的税率从价计征,下一步将扩展到煤炭等其他矿产资源,改革范围也将扩大到全国,资源税征税品种也将逐步增加。改革的结果是资源税税负水平将大幅提高。

  10月底,国务院提请全国人大常委会审议车船税法,扩大了车船税征税范围,总体提高了车船税税负水平。尽管车船税与属于中央税种的车辆购置税、消费税中的轮胎、汽车、成品油税目交叉重复,但作为地方税种,2009年车船税收入仅为186.5亿元,具有较大增长潜力。作为首部提请人大立法地方税种,借立法契机,中央为地方政府增加财源的用意凸显。

  规划建议所提“合理调整消费税范围和税率结构”的改革,消费税征税范围有望扩大,更多的品可能被纳入征税范围,对不鼓励消费或可能导致环境污染的商品的税负有望提高。

  另一重大的增税改革,就是准备了六年之久的房地产税,“十二五”必将登台亮相,对居民非经营性房产开始征税,被赋予完善分税制的重任。它也可望为地方政府提供稳定财力,借此提高地方政府提供公共服务能力。此外,“十二五”规划建议提出开征环境保护税,也有望成为地方政府的新财源。

  一项可能带来减税的改革,是“扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收”,其改革目的是解决生产经营活动中,营业税不能抵扣,导致服务业税负相对过高的问题。但此项改革涉及中央地方收入的调整,难度较大,可能仍会走渐进改革的路径。

  “十一五”期间税制改革的特点是有增有减,但总体减税,中央税收减少较多。“十二五”期间的税制改革,依然会延续有增有减的结构性特点,但改革的整体结果可能是增税,主要是地方政府收入增加,以满足地方政府越来越大的民生支出。

  由此可见,社会公众翘首渴盼的减税,极可能在“十二五”落空。对此,陈共认为,目前税收收入占政府收入的比重过低,2009年仅为17.5%,应提高税收收入占政府收入的比重,政府收入保持一定规模。“应该清理不合理的政府收费,而不是减税。”

  如何让“十二五”开出的民生大单,不再成为政府的民生欠账,通过增加税收落实承诺是手段之一,但这不应是全部。根本出路还需推动改革,推进政府转变职能、压缩政府经济建设支出,削减行政费用、提高行政效率等,只有采取综合改革措施,改善民生才不会停留在规划文件上。

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